来源：法治周末
原文链接：依宪治国是依法治国的首要内容
四中全会的法治解读 ②
法治周末记者 陈磊
10月28日，新华社授权发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。5天前，十八届四中全会审议通过了《决定》。
“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，该表述列于《决定》第二部分——“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。
中国社科院法学所副所长、中国宪法学研究会常务副会长莫纪宏认为，《决定》充分肯定了依宪治国在全面推进依法治国中的核心地位，也意味着依宪治国成为推进法治中国建设应当不断坚持的法治道路。
beat365官方网站教授、中国宪法学研究会副会长王磊指出，依法治国包括依宪治国，“法”包括宪法与其他法律等，宪法是根本法，依宪治国是依法治国的首要内容，也是依法治国最重要的要求，所以说，依法治国首先是依宪治国。
依法治国首先要依宪治国
依宪治国成为党的政策和行动纲领经历了10个年头。
2004年，在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上，时任中共中央总书记胡锦涛正式提出“依宪治国”的概念，并将依宪治国与依法治国的关系描述为“依法治国首先要依宪治国”。
莫纪宏表示，这是党的正式文件第一次肯定“依宪治国”一词的价值，并且将依宪治国视为依法治国的“应然”价值目标，“其核心含义是要突出依法治国的关键是依宪治国”。
2012年12月4日，首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上，中共中央总书记习近平强调指出，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。
今年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调“两个坚持”：“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”
一个月后，十八届四中全会通过的《决定》，重申了依宪治国在推进依法治国中的核心地位，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。
莫纪宏告诉法治周末记者，在依法治国框架内，依宪治国是依法执政的重要方式，其内涵包括两个方面：一是执政党依照国家宪法法律治国理政；二是执政党依照国家宪法法律和党内法规管党治党。
“依宪治国，就是要把宪法规定付诸行动，加强宪法实施。”莫纪宏表示，实施宪法，要强化宪法监督制度；实施宪法，还要加强宪法条文解释；实施宪法，还要确保立法符合宪法精神。
王磊向法治周末记者表示，依宪治国是指治理国家的基本方略，既包括政党，也包括国家机关，即人大、政府、法院、检察院以及军队等，都必须按照宪法所规定的职权范围和程序来行使权力，保障公民的权利和自由，从而达到治理国家的任务。
王磊进而指出，依宪治国所强调的是国家的各个方面的管理都必须以宪法为依据，宪法是判断一切行为合法与否的最高标准。依宪执政主要是指执政党在处理和其他国家机关的关系方面必须遵守宪法，使党的意志通过法定程序转化为国家意志。依宪执政所强调的是政党的执政行为和执政活动必须在宪法范围内进行。
王磊说，依宪治国的落实需要政党、各国家机关、武装力量等的活动首先要以宪法为依据，真正把宪法作为自己的行动指南和规范。另外，依宪治国的另一个重要方面是要将那些违反宪法的法律法规等规范性文件以及国家机关的行为宣布无效或撤销。
完善宪法监督制度
如何落实“依宪治国”《决定》指出的核心措施之一是：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度。”
王磊认为，这是《决定》中的“最大亮点”。
王磊对法治周末记者说，宪法是国家的根本大法，宪法实施对于整个法治建设的水平和状况举足轻重，甚至可以说在某种上决定了法治建设的水平和程度。而目前影响宪法实施的一个极其重要的问题是宪法监督机制的不完善，违宪的问题难以得到及时纠正。
王磊指出，建国以来我国有过四部宪法，但无论是1954年宪法还是1975年宪法、1978年宪法以及目前实施的较好的现行宪法，都存在一个共同的问题，即没有真正建立起宪法监督机制。
“如果今天我们能够建立这样的宪法监督机制，那就是中国法治建设的一个巨大的里程碑。”王磊告诉法治周末记者。
根据宪法第六十二条和第六十七条的规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责。
莫纪宏告诉法治周末记者：宪法已经规定了宪法监督机制，并且将监督的职责赋予了全国人大及其常委会，关键是要让宪法监督制度运转起来。
“目前应该尽快完善宪法实施的监督程序，便于全国人大及其常委会行使宪法监督权。”莫纪宏说。
中国人民大学beat365官方网站院长、中国宪法学研究会会长韩大元教授指出，监督宪法实施和解释宪法是全国人大及其常委会的重要职权，但这一职权30多年来未有效行使，其中重要的原因是全国人大及其常委会之下没有专门负责相关工作的机构。
公开资料显示，早在1982年制定现行宪法的时候，包括中国社科院荣誉学部委员李步云在内的多位学者就呼吁在全国人大设立宪法监督委员会，中央对此也予以认真考虑，但是鉴于当时“经验不足”没能实现。
近十几年间，中央也多次提出要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”2012年12月4日，习近平强调。
2013年11月，十八届三中全会提出，维护宪法和法律权威，“进一步健全宪法实施监督机制和程序”，把实施宪法要求提高到一个新水平。
李步云此前向法治周末记者分析称，当年的提法是“抓紧研究和健全”，现在已经不再提“研究”，而是直接提“进一步健全”，这表明“建立宪法监督制度是时候了”。
韩大元认为，为了更好地落实监督宪法实施和解释宪法的职能，有必要在全国人民代表大会增设专门委员会性质的宪法委员会，并将法规备案审查室作为其工作机构，在全国人大及其常委会领导下开展工作。
王磊表示，关于宪法监督机构的设置，有两种方案可以考虑：
不需要修改现行宪法的方案是，充分发挥全国人大常委会在监督宪法实施方面的作用，在全国人大常委会之下设立宪法委员会，作为一个专门委员会；或者在全国人大常委会之下设立一个宪法工作委员会。无论是专门委员会，还是工作委员会，这种设计方案的缺点是，该机构在地位和权威方面有限，可能难以发挥特别大的作用。
王磊说，需要修改现行宪法的方案是，在全国人大之下设立一个与全国人大常委会平级的宪法委员会，这种设计方案的优点是宪法监督机构地位高、权威大，监督宪法实施的效果可能会更好一些，但这种设计方案实现难度大一些。
健全宪法解释程序
落实“依宪治国”，《决定》指出的另一核心措施是，健全宪法解释程序机制。
莫纪宏指出，保障宪法实施，必须对宪法进行解释，作为根本法，宪法比较原则和抽象，如果不加以解释，在实践中难以被遵守和适用。
根据宪法规定，全国人大常委会行使21项职权，其中第一项为：“解释宪法，监督宪法的实施”。即授权全国人大常委会同时行使解释宪法与监督宪法实施的职权，明确了全国人大常委会作为宪法解释主体的法律地位。
莫纪宏告诉法治周末记者，宪法只是对全国人大常委会“解释宪法”职权作了概括性规定，没有规定解释宪法的程序。实践中，全国人大常委会仅在2011年8月对香港特别行政区基本法进行第四次立法解释时，对宪法第八十九条进行了解释。
由于认为宪法解释的立法缺位，宪法赋予的宪法解释权始终处于“虚置状态”。十一届全国人大代表、中国社科院学部委员梁慧星在2012年全国“两会”上提交议案，希望制定具有基本法性质的宪法解释程序法。
梁慧星表示，不是所有的问题都必须通过宪法修改才能解决，解释宪法也是一种重要的途径，解释宪法与修改宪法相比，更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。
梁慧星认为，有必要通过宪法解释程序法把宪法解释工作的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。
法治周末记者获悉，韩大元教授领衔的中国人民大学“宪法解释程序研究课题组”，已经起草了完整的宪法解释程序法(专家建议稿)。
课题组考察1982年宪法实施以来的历史可以发现，中央十分重视宪法解释的功能。
1993年，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”
1999年，时任第九届全国人大常委会委员长的李鹏在“修改宪法征求意见座谈会”上亦指出：“修改宪法事关重大……宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权，因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”
2002年12月，胡锦涛指出：“全国人大及其常委会……要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”
课题组认为，中共中央高度重视宪法解释权的功能，但这一主张始终未能上升为国家意志，转化为法律。因此，制定宪法解释程序法非常有必要。
课题组草拟的宪法解释程序法(专家建议稿)的总体思路在于，既能让宪法解释有可能运作起来，又不会因为宪法解释给国家和社会带来不必要的冲击，故而对于提请解释宪法的条件、审议宪法解释的程序均作了较为严格的限制。
制定专门的宪法解释程序法，并且厘清宪法解释和宪法监督之间的关系，从而为宪法的全面实施提供坚实的制度保障。