来源：《中国社会科学报》2015年7月15日
新《预算法》第1条开宗明义：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这是对旧《预算法》管理工具之定位的根本革新。
预算法一向有“财政宪法”之称，在一国政治、经济和社会生活中地位十分重要。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）已于2015年1月1日开始施行。本次《预算法》修改，是在全面深化改革和全面依法治国背景下，一次意义深远的法制创新。新《预算法》自觉回应国家治理的当代命题，在立法宗旨上彰显由管到治的理念跃迁，体现公共预算和财政控权的治理思路。相应地，在预算权配置等具体制度设计上，本次修法同样将“从政府管理之法到管理政府之法”的转型体现得淋漓尽致。
从政府管理之法到管理政府之法
1994年《预算法》（以下简称“旧《预算法》”）自施行以来，在规范我国预算活动、加强预算管理等方面发挥了独特的历史作用。然而，由于该法制定之际正处于我国由计划经济向市场经济转轨的历史进程中，其时整个社会的观念，特别是对于《预算法》在国家治理体系中应当扮演的角色定位，认识并不清晰。因此，该部法律不可避免地打上那一时期的时代烙印，其重要功能的发挥难免存在一些历史局限性，首当其冲的就是将预算定位为国家管理的工具，从而使整部法律带有鲜明的“管理法”色彩，这一点在旧《预算法》的立法宗旨中体现无余。
通常认为，预算的直接作用是客观地反映政府的财政收支活动，根据反映财政收支行为的最终目的何在，将其区分为两个方面：一是为政府的施政计划提供参考，便于政府做出科学、正确的决策；二是为社会公众监督政府的财政活动提供合理依据，进而通过外部制约促使政府自觉规范自身的财政行为，在法律范围内行事，同时也力求提高财政收支效率。前者侧重于“政府管理”，后者则主要体现为“管理政府”。在各国预算法治实践中，很少有完全采纳其中一条进路而忽视另者的，两方面因素往往交织在一起，但是会根据该国的治理语境，特别是该国预算法的宗旨定位来具体确定何者为重。
以此观之，旧《预算法》宗旨体现出的逻辑是将财政界定为纯粹的国家事务，相应将预算界定为辅助财政运行、管理社会经济事务的工具。这突出表现在两方面：第一，“国家本位”将预算法既定性为健全国家对预算管理的工具，也作为国家加强宏观调控的重要手段，事实上，在不同语境下，“国家”语词有多重意义，此处所谓“国家”其实指代的是政府；第二，特别强调预算的宏观调控功能，这实际上是将整个财政活动的功能重心置于宏观调控的一贯逻辑在起作用。将宏观调控作泛化理解以及过于频繁地使用宏观调控这种“非常态”的手段，正是我国过去一段时间经济社会发展出现一些问题背后的深层原因。
就立法宗旨而言，新《预算法》第1条开宗明义：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这是对旧《预算法》管理工具之定位的根本革新。本质上，这体现了从“国家财政”到“公共财政”、从“治民之法”到“治权之法”的理念转变，即已经不再认为财政是国家事务，而是关注财政的公共性，进而强调对财政权力的预算约束。相应地，预算也不再是作为政府管理之工具的“政府预算”，而成为管理政府之工具的“公共预算”。
理念跃迁背后的范式转换
新《预算法》的理念跃迁不是孤立的现象，应当置于国家治理的整体语境来加以审视。十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，进而将财税体制改革作为全面深化改革的重要抓手，特别强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”其中，将财税体制改革的重点归纳为改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应制度这三个方面。2014年6月，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》进一步对“建立现代财政制度”这一财税体制改革和财税法治建设的总体目标进行部署，明确了时间表与路线图。其中，现代预算制度作为现代财政制度的基础而彰显其重要性。从国家治理格局来讲，在过去数年间经历了一个由管理到治理的范式转型：前者是一种单向度的、强调国家居于公权优越性而对于社会生活各个方面的统筹管理；后者是一种多向度的，兼有国家对社会经济生活的管理与其他社会主体对于国家活动的规制。
与此种国家治理范式转型相适应，对于预算、预算法在社会生活中应当扮演角色的认识，自然也有一个调适的过程。概括地讲，就是要体现公共预算和财政控权的现代观念。一方面，在全面深化改革、全面依法治国的我国，公共预算作为现代财政制度的核心内容，主张在发挥市场配置资源的决定性作用之前提下，全面统筹公共财政资金，择优提供公共品和公共服务，以服务于市场主体（人民大众）的需求，达致公共预算的社会利益最大化。另一方面，权力不加约束便可能成为侵害私人权利的“利维坦”，而且在决策中易产生行政权力的滥用，妨碍财政资源的安全及公平、高效使用；因而必须基于公共利益最大化而在预算权力配置中实现均衡，基本思路即是要通过预算和预算过程加强对政府活动的控制。所以，前述两方面因素在新《预算法》中均得到充分体现，深层次反映的是由国家管理到国家治理的整体范式转换。
理念跃迁指引的制度更新
审视一部法律的变化，最应当关心两方面内容：一是核心语词的更替，二是对权力（利）配置的调整。前者表达出立法者对该部法律的定位，后者更是直接体现法律制度安排的变化。
就前者而言，本次修法过程中将旧《预算法》中的多处“政府预算”替换为“预算”，这一语词上的细微变动，实际上反映的就是这种对预算认识的根本差别。就后者而言，由于预算法是一部公法，其主要涉及的是公权力（具体来说是预算权力）在不同国家机关间的配置。本次修法的一个重要特征就是规范预算权力的配置：首先，新《预算法》在一定程度上加强了人大的预算审批权，如要求报请人大审批的预算草案进一步细化，强化预算的初步审查制度，以及明确审查预算草案及其报告、预算执行情况的报告的重点审查内容，此外，还要求县、乡两级人大在审查预算草案前，应当组织人民代表“听取选民和社会各界的意见”；其次，新《预算法》明确将“预算公开”写入法律规定，这实际上是对预算监督权的保障，同时也通过做实人大代表、普通纳税人在预算权力谱系中的地位，更好地监督政府的财政活动；最后，新《预算法》还在政府间纵向预算权力配置上有所突破，一是规范地方政府发债权，二是对政府间财政转移支付制度有相关规定，这其实是财政基本法缺位的现实约束下，新《预算法》不得不承担起“财政宪法”的基础性功能。在可能条件下，应完善财税法律体系，实现“《预算法》的归《预算法》”，以更好实现预算“管理政府”的功能预期。
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